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建设透明度更高的市场准入法律规范体系的重要举措——评《市场准入负面清单(2019年版)》

  上海对外经贸大学法学院 申海平 

 来源:国家发改委 

  2018年全面实施的市场准入负面清单制度对我国建立公平开放透明的市场准入规则体系,发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府作用,营造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境已产生重大而深远的影响。与《市场准入负面清单(2018年版)》相比,《市场准入负面清单(2019年版)》(以下简称《清单(2019年版)》)通过整合各类清单、丰富公开内容、完善文字表述等多种举措,进一步提高了市场准入负面清单的透明度,为建立公开透明、可预期的市场准入法律规范体系又迈进一大步。 

  一、市场准入负面清单制度是我国市场准入法律规范体系化的重要成果 

  长期以来,我国的市场准入管理措施散见于法律、行政法规、地方性法规,甚至不少政府规章也对市场准入管理措施有所规定。市场准入负面清单的制定坚持法治和必要等原则,将法律、行政法规、国务院以及地方设定的适用于境内外投资者的一致性管理措施统一纳入清单,在保证这些市场准入管理措施的合法性的基础上,实现了这些市场准入管理措施的设定形式在法律制度内部的和谐统一,实现了我国境内市场准入法律规范的体系化。 

  市场准入负面清单与外商投资负面清单共同构筑形成了我国统一的市场准入法律规范体系,为境内外投资者的投资决策提供了重要的直接依据。对于境内投资者,只需查阅市场准入负面清单,便可以清楚地明白哪些行业、领域、业务不能投资,哪些需要经过许可方可投资,哪些可以自由决定。对于境外投资者,只需同时查阅市场准入负面清单和外商投资负面清单,就可以清楚地掌握哪些行业、领域、业务自己不能投资,哪些投资需符合特别要求方可进入。不管是境内投资者,还是境外投资者,只需查阅负面清单,便可知晓能否投资的行业、领域和业务,无需再行从大量的法律、法规和国务院规定等规范中去找寻依据。 

  二、《清单(2019年版)》实现了全面覆盖,内容更加完整 

  负面清单的内容如果不完整,既影响负面清单的透明度,也会使负面清单达不到“非禁即入”的效果。《清单(2019年版)》在2018年版已将《产业结构调整指导目录》《政府核准的投资项目目录》《互联网市场准入禁止许可目录》纳入的基础上,将地方国家重点生态功能区和农产品主产区产业准入负面清单(或禁止限制目录)以及地方按照党中央、国务院要求制定的地方性产业结构禁止准入目录也统一纳入。在列出全国性市场准入管理措施的同时,也列出了地方依法设立的市场准入管理措施。这样,大大提高了市场准入负面清单的完整性,杜绝了“单外有单”、单外仍有禁止和限制市场准入的现象。 

  三、《清单(2019年版)》增设了公开内容、完善了事项和措施的划分和表述 

  与2018年版相比,《清单(2019年版)》列表增加了“事项编码”和“主管部门”两栏,进一步扩大了清单事项信息的公开范围,丰富了公开内容。“事项编码”为每一事项列出了六位编码,有利于市场主体快速定位和查询每一事项。“主管部门”列出了每条措施的主管部门,便于市场主体更快捷、更明确的找到相应主管部门。 

  《清单(2019年版)》还对部分事项和具体措施进行了优化合并和合理拆分,完善了部分文字表述,使一些事项名称和措施描述与同一行政许可事项表述相一致,与《国家政务服务事项基本目录清单》事项名称相一致,使事项名称和措施的表述与现行法律的表述和规定相一致,既保持了统一性,也使表述更为准确、清晰、易懂,减少模糊性和不确定性。例如,将2018年版的“上市公司合并、分立和非公开发行新股、优先股核准”修改为“上市公司合并、分立核准;非公开发行新股、优先股核准”,修改后的表述更为清晰,便于理解和可操作。 

  与2018年版相比,《清单(2019年版)》具有更高的公开透明度,将为市场主体投资经营提供更为明确的指引,提升了市场准入规则的确定性,使市场主体对可投资行业、领域、业务等更为可预期。实行市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础。市场准入负面清单的发布和不断完善为全面实施市场准入负面清单制度奠定了良好基础。但“徒法不足以自行”,市场准入负面清单的生命在于实施。只有不断深化相关改革,建立健全与之相适应的各种制度和机制,消除各种市场准入的隐性壁垒,切实抓好市场准入负面清单落地实施,才能将市场准入负面清单制度贯彻好落实好,使这一制度成为我国建设统一开放、竞争有序的市场体系的坚实基础,激发各类市场主体活力。